Høring om etiske krav i anskaffelseskonkurranser

NHO Service og Handel har levert høringssvar til et felles utkast fra DFØ og Etisk Handel om veiledende konkurransekrav og kriterier for sosialt og etisk bærekraftige leverandørkjeder.

NHO SH ser flere momenter som kunne blitt utviklet, men utfordrer tankegangen bak valg av virkemidler. Dette kommenteres i lys av bedriftenes erfaringer med deler av lignende innholdet i ulike fylkeskommunale og kommunale seriøsitetsmodeller, samt at den økonomiske og administrative forenklingsviljen ovenfor bedriftene ved lignende krav på det jevne er kritisk ureflektert og nær fraværende.   

Når sosial bærekraft går fra intensjon til sanksjon – en nødvendig realitetsorientering

Bærekraft, herunder de internasjonale konvensjonene om menneskerettigheter, har fått en stadig mer sentral plass i offentlige anskaffelser – og det er en utvikling som også næringslivet støtter. Det betyr noe hvordan tjenester og produkter blir til, og det er riktig å styrke både bevisstheten og forventningene til leverandørkjeder. Både kunder og leverandører bør i større grad bruke sin påvirkningskraft for å fremme forbedringer og ansvarlighet.

Samtidig opplever bedriftene en betydelig svikt i forståelsen av hvordan det sammensatte begrepet bærekraft i komplekse leverandørkjeder faktisk ser ut og må administreres i praksis – særlig fra SMB leverandørenes ståsted. Der det burde bygges tillit og utvikles samarbeidsmodeller, møtes bedrifter i stedet med uforutsigbare sanksjoner, krav om omfattende dokumentasjon, økt uforutsigbar risiko for omdømmetap og manglende dialog når forhold oppstår. Komplekse krav tolkes ulikt av ulike oppdragsgivere, og konsekvensene ved avvik – selv i god tro – kan være alvorlige og langvarige for bedriften.

Når gode, men komplekse intensjoner omsettes i detaljerte og varierende juridiske krav fra hver enkelt oppdragsgiver – kombinert med trusler om dagbøter, kontraktsavkortninger og eksklusjon – må vi stille et kritisk spørsmål: Når ble vi så sikre på at denne "straffe-modellen" faktisk fungerer? Eller like viktig- er det noe som fungerer bedre?  Er vi trygge på at summen av nye krav og - i særdeleshet omfattende sanksjonsregimer - gir bedre etterlevelse av menneskerettighetskonvensjoner som er basert på komplekse reguleringer mellom stater, supplert med oppdragsgivers unike etiske tilleggskrav ? Eller er det i ferd med å utvikle seg et byråkratisk og demotiverende regime som virker mot sin hensikt? 

Vi mener svaret her ikke er å teppelegge konkurransen med stadig nye juridiske krav, kriterier og kontraktsreguleringer – særlig når de går utover det rettslige rammeverket i Åpenhetsloven. Økt bærekraft oppnås ikke gjennom stadig mer detaljert rapportering, men gjennom langsiktig samarbeid, forståelige rammer og felles utvikling.

Det er lett å tenke at man aldri kan få «for mye av det gode» når det gjelder samfunnsansvar. Men forvaltningen av disse viktige hensynene innenfor et kontraktsrettslig rammeverk – der sanksjoner og påståtte avvik får reelle og ofte urettmessige konsekvenser – er langt fra enkel. Det krever mer refleksjon, mer forståelse og større vilje til samarbeid.

Skal vi lykkes bedre med bærekraft og menneskerettigheter i komplekse leverandørkjeder, må vi spørre: Hva fungerer faktisk – og for hvem? Svaret starter ikke med mer kontraktbasert regelverk, men med smartere samspill som gjensidig utvikler bestillinger og bedriftsadferd fra kunde til kunde. 

Hva om bærebjelken i kontrakten hadde vært økt samarbeid mellom den offentlig oppdragsgiver og bedrifter om kompetanseheving og utviklet veiledning ved anskaffelser av produkter med opprinnelse i komplekse og uoversiktlige produksjonsmiljøer. I slike sammenhenger er det essensielt at både kunder og leverandør erkjenner den juridiske og praktiske kompleksiteten, sektorspesifikke forhold og legger til grunn et samarbeid om hensynet bak målsetninger, fremfor den senere norske "seriøsitetsmodell utviklingen" av bestillingsmodeller som har som primærvirkemiddel å straffe, degradere eller avvise alminnelige leverandører. Hva om det som ble ansett som "utilstrekkelig" ble fokuset - og bedret både ufornuftige bestillingskrav fra oppdragsgivere - og bedriftenes egne prosjekter eller arbeidsmåter som følger med leveransen til "neste kunde"?

Vår bekymring er at veiledningsforslagene stimulerer til bruk av omfattende og komplekse krav som går langt utover Åpenhetsloven - og kan føre til betydelig usikkerhet, høy administrativ byrde og uforholdsmessige sanksjoner. Dette gjelder alle bedrifter, men bidrar i praksis til ekskludering av små og mellomstore bedrifter. Vi advarer også mot kontraktreguleringer av typer som innebærer at skjønnsmessig tolkning av konvensjoner overlates til enkeltstående oppdragsgivere, og at det utvikles et parallelt kontraktbasert regimesystem av ulike lovverk som svekker forutsigbarheten og rettssikkerheten i offentlige kontrakter.

NHO Service og Handel mener at:

•    Krav- og kriteriesettet stimulerer feil markedsmodell: Forslagene stimulerer til komplekse og lite egnet generell standard.
•    Veiledningen må avgrenses: Den bør kun omhandle Åpenhetsloven, uten å introdusere nye normative tolkninger.
•    Oppdragsgivere må ikke i praksis gis en kontraktsrettslig opphøyd tolkningsrett av internasjonale konvensjoner: Slike kontraktreguleringer gir uforutsigbare sanksjoner.
•    Forslag til sanksjoner er uforholdsmessige: Dagbøter, avkortninger og uklare krav viser manglende forståelse for bedrifters økonomi og skaper ubalanse i kontraktsforholdet.
•    Samarbeid bør prioriteres fremfor sanksjoner: Bedre innsikt i leverandørkjeder bør løses gjennom dialog, ikke primært gjennom straffetiltak.
•    Krav må være forståelige og begrunnet: Oppdragsgiver må kunne forklare kravene tydelig og følge klarhetsprinsippet i anskaffelser.
•    Tildelingskriterier knyttet til etikk og menneskerettigheter er ofte uegnet: Manglende standarder og tolkning gir stor risiko for selektiv og ulik behandling.
•    Krav må følges av konsekvensvurdering: Veiledningen mangler oversikt over de økonomiske og administrative byrdene for leverandører. Dette bør knyttes til hvert forslag om krav eller kriteria. 

NHO Service og Handel ber om at forslaget gjennomgås på nytt, med vekt på rettssikkerhet, forenkling og faktisk gjennomførbarhet. Målet må være samarbeidsmodeller, og et offentlig marked med høye ambisjoner om delaktighet i utviklingen og reell tilgang for seriøse aktører.

Se høringssvar her (pdf)